Trong sửa đổi Luật Dầu khí, Hợp đồng dầu khí là một nội dung quan trọng nhận được sự quan tâm rất lớn của cơ quan quản lý, nhà làm luật, các chuyên gia, doanh nghiệp. Bởi đây là văn bản pháp lý quan trọng gắn liền với quá trình triển khai các hoạt động dầu khí. Đến nay, Dự thảo Luật đã tiếp thu, sửa đổi nhiều vấn đề trong Hợp đồng dầu khí, nhận được sự đồng thuận cao. Tuy nhiên, vẫn còn một số nội dung cần tiếp tục xem xét, chỉnh lý để Dự thảo Luật tăng tính khả thi, đi vào cuộc sống và không tạo ra những rào cản mới.
Vì sao cần có Hợp đồng dầu khí bằng tiếng Anh?
Từ khi Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) được đưa ra lấy ý kiến góp ý, chỉnh sửa, đã có rất nhiều ý kiến chuyên gia, doanh nghiệp xoay quanh ngôn ngữ trong hợp đồng dầu khí. Tuy nhiên, đến nay Dự thảo Luật đang được lấy ý kiến các đoàn đại biểu Quốc hội, vẫn chưa thấy có tiếp thu, sửa đổi. Cụ thể, theo Khoản 1, Điều 34 Dự thảo Luật hiện vẫn đang quy định ngôn ngữ sử dụng trong hợp đồng dầu khí là tiếng Việt trong trường hợp tại thời điểm ký Hợp đồng dầu khí mà nhà thầu được lựa chọn là nhà thầu Việt Nam. Điều này được giải thích rằng, chúng ta sẵn sàng sử dụng hai ngôn ngữ trong trường hợp Hợp đồng được ký kết với nhà thầu nước ngoài ở Khoản 2 điều này. Tuy nhiên, các chuyên gia, doanh nghiệp cho rằng, quy định ngôn ngữ trong Hợp đồng dầu khí vẫn chưa phù hợp.
Ông Nguyễn Minh, Trưởng ban pháp lý và thương mại Eni Việt Nam cho rằng, nhà đầu tư nước ngoài muốn có hai ngôn ngữ khi ký kết Hợp đồng dầu khí. Bởi nếu Hợp đồng dầu khí giữa hai công ty Việt Nam ký kết với nhau là ngôn ngữ tiếng Việt nhưng đến khi công ty nước ngoài muốn tham gia vào thì lúc đó phải chỉnh sửa lại rất khó khăn. Còn nếu công ty nước ngoài muốn tham gia vào Hợp đồng dầu khí mà hợp đồng chỉ có ngôn ngữ tiếng Việt, hoặc được dịch sang tiếng Anh mà không được các bên ký thì họ rất lo ngại.
Ông Nguyễn Minh, Trưởng ban pháp lý và thương mại Eni Việt Nam cho ý kiến về ngôn ngữ trong hợp đồng dầu khí
Đồng quan điểm trên, ông Vương Minh Đức, Giám đốc Kỹ thuật và An toàn sức khỏe môi trường Công ty TNHH Thăm dò và Khai thác Dầu khí ExxonMobil Vietnam và ông Đỗ Ngọc Thanh, Phó Tổng Giám đốc Công ty TNHH Dầu khí Việt Nhật cũng cho rằng, hoạt động của ngành Dầu khí trên thế giới xoay quanh ngôn ngữ tiếng Anh. Trong đó, có rất nhiều từ ngữ chuyên ngành có thể sẽ không thể giải nghĩa một cách chính xác trong tiếng Việt. Hợp đồng dầu khí được ký kết ngay từ ban đầu bằng tiếng Anh là rất cần thiết, điều này cũng đã trở thành một thông lệ quốc tế, là một điểm tạo thuận lợi thu hút đầu tư nước ngoài, nếu không thì đây sẽ trở thành một rào cản mới trong thu hút đầu tư.
Thực tế, đặc thù của hoạt động dầu khí là mang tính quốc tế cao. Ngành Dầu khí nước ta vẫn sử dụng ngôn ngữ trong Hợp đồng dầu khí bằng tiếng Việt và tiếng Anh; điều đó không có vướng mắc, khó khăn gì. Vì vậy, đây không phải là một điểm cần phải sửa đổi trong Luật Dầu khí. Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) quy định như trên có thể coi là một điểm đi lùi trong cơ chế chính sách đối với hoạt động dầu khí. Điều này không phù hợp với việc xây dựng hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về dầu khí nói riêng, không cải thiện môi trường đầu tư trong lĩnh vực này.
Do đó, để phù hợp với đặc điểm của hoạt động dầu khí là hoạt động mang tính chuyên ngành và mang tính quốc tế cao, đồng thời tạo điều kiện cho các nhà thầu dầu khí tiềm năng tiếp cận với Hợp đồng dầu khí hiện hữu thì tại thời điểm ký kết Hợp đồng dầu khí nên được ký kết bằng tiếng nước ngoài thông dụng (thường là tiếng Anh) ngay từ thời điểm ký kết hợp đồng mà không phụ thuộc vào quốc tịch của nhà thầu tại thời điểm ký hợp đồng.
Tránh chồng chéo, đảm bảo tính khả thi và phù hợp với thực tiễn
Bên cạnh đó, nhằm giải quyết xung đột, chồng chéo trong quá trình áp dụng Luật Dầu khí với Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật QLSDVNN), việc bổ sung quy định tại Điều 36 Dự thảo luật về quy trình thực hiện chuyển nhượng quyền lợi tham gia trong trường hợp Petrovietnam/doanh nghiệp 100% vốn của Petrovietnam là Bên chuyển nhượng sẽ được thực hiện theo Luật Dầu khí là rất cần thiết.
Bởi thực tế triển khai việc chuyển nhượng này cho thấy, việc quy định nội dung này vào Luật QLSDVNN là không phù hợp vì đặc điểm của “tài sản dầu khí” chào bán là khác biệt nên việc phải tổ chức chào hàng cạnh tranh dựa trên kết quả thẩm định của một tổ chức độc lập về giá trị khởi điểm của tài sản là không khả thi và phù hợp. Thứ nhất, không có tổ chức nào có thể định giá được tài sản dầu khí này. Thứ hai, việc thuê các tổ chức thẩm định giá trị tài sản chào bán và tổ chức chào hàng cạnh tranh sẽ khó tránh khỏi việc không đảm bảo các yếu tố về quốc phòng, an ninh.
Ngoài ra, với quy định liên quan đến quản lý và sử dụng vốn nhà nước trong hoạt động dầu khí (quản lý vốn của Petrovietnam và doanh nghiệp (DN) 100% vốn của Petrovietnam trong thực hiện đầu tư các dự án dầu khí), thì Dự thảo Luật (Điều 63 và Điều 66) chỉ có quy định thẩm quyền của Hội đồng thành viên (HĐTV) và Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (UBQLVNN) liên quan đến việc sử dụng vốn của Petrovietnam và Công ty 100% vốn của Petrovietnam tham gia các dự án/hoạt động dầu khí. Cụ thể, giao toàn bộ việc phê duyệt sử dụng vốn của Petrovietnam và doanh nghiệp 100% vốn của Petrovietnam cho HĐTV Tập đoàn này (Điều 63 Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi); và trách nhiệm (thẩm quyền) của UBQLVNN chỉ gửi ý kiến về việc sử dụng vốn của Petrovietnam để Bộ Công Thương xem xét thẩm định (Điều 66 Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi).
Hoạt động Dầu khí trên biển ngoài vấn đề kinh tế, còn gắn với an ninh, quốc phòng
Quy định trên không rõ về trình tự, thủ tục, hồ sơ để Hội đồng Thành viên Petrovietnam phê duyệt trong trường hợp Petrovietnam/DN 100% vốn của Petrovietnam thực hiện hoạt động dầu khí theo các giai đoạn của Hợp đồng phân chia sản phẩm (PSC) và dự án dầu khí; và không quy định rõ về các bước, trình tự để UBQLVNN tham gia ý kiến về việc sử dụng vốn của Petrovietnam tại các dự án, hoạt động dầu khí. Cụ thể, nếu trong trường hợp UBQLVNN có ý kiến “không đồng ý” hoặc “việc sử dụng vốn của Petrovietnam cần xem xét lại” thì Bộ Công Thương có thẩm định và quyết định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt được không? Thêm nữa, khi triển khai dự án dầu khí có sự tham gia của Petrovietnam và DN 100% vốn của Petrovietnam thì Petrovietnam vẫn phải đồng thời thực hiện 2 quy trình. Cụ thể: các hồ sơ trình phê duyệt kế hoạch đại cương phát triển mỏ dầu khí (ODP), kế hoạch khai thác sớm mỏ dầu khí (EDP), kế hoạch phát triển mỏ dầu khí (FDP) theo Luật Dầu khí; các hồ sơ trình UBQLVNN về việc phê duyệt phương án vốn cho việc triển khai ODP/EDP/FDP. Sau khi đã có sự chấp thuận của cả cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí và UBQLVNN, Petrovietnam thực hiện phê duyệt riêng và hệ quả của việc này là quá trình trình và phê duyệt sẽ bị kéo dài và chồng chéo. Đây cũng chính là vấn đề vướng mắc hiện nay chưa giải quyết được.
Ông Nguyễn Quốc Thập – Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam đánh giá cao Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) và kỳ vọng những vướng mắc còn tồn tại sẽ tiếp tục được chỉnh lý trong Dự thảo hoặc trong Thông tư hướng dẫn thi hành Luật; cũng như mong muốn Luật Dầu khí sửa đổi với những điểm mới, tiến bộ sẽ sớm được thông qua và thực thi, đáp ứng kỳ vọng của của Đảng, nhà nước, xã hội và doanh nghiệp.
Nhân dịp kỷ niệm 47 năm Ngày thành lập Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (3/9/1975 – 3/9/2022), thay mặt Đảng ủy, lãnh đạo Tập đoàn, đồng chí Hoàng Quốc Vượng, Bí thư Đảng ủy, Chủ tịch Hội đồng Thành viên đã gửi thư chúc mừng tới các thế hệ lãnh đạo, người lao động Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam.
Dưới đây là toàn văn Thư chúc mừng của Chủ tịch:
Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) cho rằng định hướng sửa đổi Luật Dầu khí là củng cố vai trò quản lý nhà nước của Bộ Công Thương, tạo điều kiện hoàn thiện quản lý nhà nước về dầu khí. Trong nghiên cứu công bố mới đây TS. Nguyễn Hồng Minh – chuyên gia của VPI, ngoài những chính sách quan trọng như Bộ Công Thương đã thực hiện trong dự thảo lần này, một số vấn đề cần được cân nhắc và bổ sung vào nội dung dự thảo sửa đổi nhằm tăng cường quản lý nhà nước, hoạt động dầu khí sẽ có bước phát triển mới, mang lại nguồn thu ổn định cho ngân sách và hiệu quả cao hơn cho các doanh nghiệp.
Bổ sung hình thức hợp đồng dịch vụ để đảm bảo tính đa dạng khi hình thức PSC truyền thống không còn phù hợp trong một số trường hợp. Hợp đồng do nhà nước thuê làm dịch vụ thăm dò, khai thác dầu khí hoặc thực hiện công việc nào đó liên quan đến dầu khí. Nhà nước trả phí dịch vụ cho người điều hành (tính theo thùng dầu, đủ để trang trải các chi phí vận hành và chấp nhận một tỷ lệ lợi nhuận hợp lý của người điều hành) và sở hữu tài nguyên, trữ lượng và sản lượng dầu sản xuất (không tính tới các loại thuế liên quan đến hoạt động dầu khí). Theo đó, hợp đồng dịch vụ sẽ không có cam kết tối thiểu, quy định về thu hồi chi phí. Đối tượng áp dụng, phương thức lựa chọn nhà thầu để ký kết hợp đồng dịch vụ (đấu thầu, chào thầu cạnh tranh hoặc chỉ định thầu) cần được quy định một cách rõ ràng, tường minh, đảm bảo tính linh hoạt. Bên ký kết tất cả các loại hợp đồng (PSC và dịch vụ) thống nhất về 1 đầu mối là Bộ Công Thương. Việc này chỉ cần quy định nguyên tắc trong Luật, còn điều khoản, hồ sơ, thủ tục cụ thể sẽ do Nghị định điều chỉnh.
Phân cấp thẩm quyền trong các thủ tục hành chính. Đề xuất này nhằm củng cố, tăng cường vai trò, tính chủ động của cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí; công việc thực thi đấu thầu, chủ thể ký hợp đồng dầu khí, quản lý quỹ thu dọn mỏ và tổ chức bán phần sản phẩm của nước chủ nhà… nên chuyển từ PVN về Bộ Công Thương. Một số thủ tục phê duyêt thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ cũng nên phân cấp xuống cho Bộ Công Thương, như phê duyệt các báo cáo trữ lượng, phát triển mỏ (trừ phát triển theo chuỗi), hợp nhất mỏ…
Luật hóa cụ thể hơn quyền hạn quản lý, giám sát, kiểm tra hoạt động dầu khí được thực hiện bởi nhà thầu trong quá trình triển khai hợp đồng dầu khí của PVN. Đưa nội dung PVN có thể ban hành quy trình, hướng dẫn và kiểm tra thực hiện đối với các người điều hành vào Luật Dầu khí để tăng tính pháp lý của việc thực thi. Bổ sung trường hợp người điều hành có vi phạm, tùy theo mức độ, thì Petrovietnam được phép đề xuất cơ quan quản lý nhà nước phạt.
Giải pháp về tổ chức là Bộ Công Thương hình thành cục/vụ riêng về quản lý hoạt động dầu khí và củng cố, tăng cường nguồn lực cho cơ quan tham mưu quản lý này. Cục/vụ này sẽ tiếp quản dần các chức năng liên quan đến thực thi đấu thầu, quản lý pháp lý và kinh tế hợp đồng, quản lý quỹ thu dọn mỏ, tổ chức bán sản phẩm của nhà nước trong hợp đồng dầu khí, sau đó tiến tới quản lý điều tra cơ bản, hợp tác quốc tế về dầu khí, quản lý thông tin dầu khí…
Petrovietnam cần có sự tách bạch giữa thực hiện chức năng quản lý, giám sát hợp đồng dầu khí (với tư cách đại diện cho nhà nước) và quản lý hợp đồng dầu khí với tư cách là nhà đầu tư, kinh doanh. Giải pháp tổ chức có thể hình thành bộ phận riêng về quản lý nhà nước trong Petrovietnam. Bộ phận này có trách nhiệm đối xử bình đẳng với các người điều hành, nhà đầu tư dù thuộc Petrovietnam, Việt Nam hay nước ngoài. Mục tiêu, chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động của bộ phận này chủ yếu liên quan đến thời gian xử lý thủ tục hành chính, đánh giá, nhận xét của nhà thầu, tiến độ các dự án, khối lượng công việc kỹ thuật…
Bảng 1. Đề xuất một số thay đổi/điều chỉnh so với Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi
Trên cơ sở đó, TS. Nguyễn Hồng Minh đề xuất một số thay đổi cụ thể trong dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi đang được Bộ Công Thương hoàn thiện và trình Thủ tướng như trong Bảng 1.
Việc chuyển thẩm quyền quản lý, phê duyệt điều tra cơ bản từ Bộ Tài nguyên và Môi trường sang Bộ Công Thương là để Bộ Công Thương có điều kiện chủ động nắm vững thông tin về tiềm năng dầu khí phục vụ việc phân lô hợp lý, tham mưu chính sách khuyến khích đầu tư, đưa ra tiêu chí đấu thầu phù hợp và xa hơn nữa để hoạch định chiến lược phát triển ngành dầu khí. Khi đó, thông tin điều tra cơ bản sẽ được thông báo cho Bộ Tài nguyên và Môi trường để tổng hợp chung.
Tác động kép của đại dịch COVID-19 và các vướng mắc pháp lý đã, đang và sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động quản lý đầu tư xây dựng dự án. Nếu không được tháo gỡ sớm sẽ ảnh hưởng đến tiến độ cũng như hiệu quả đầu tư các dự án, đặc biệt là lĩnh vực thăm dò khai thác dầu khí.
Thử vỉa tại giếng CT-6X, mỏ Cá Tầm, bể Cửu Long, thềm lục địa Việt Nam. Ảnh Phan Ngọc Trung
Hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí được triển khai trên cơ sở hợp đồng dầu khí và Luật Dầu khí, với trình tự gồm: Tìm kiếm thăm dò dầu khí; chuẩn bị phát triển mỏ dầu khí; phát triển mỏ dầu khí; khai thác dầu khí; thu dọn công trình dầu khí.
Trong đó, công tác tìm kiếm thăm dò dầu khí là hoạt động rủi ro cao do chủ yếu được thực hiện ở khu vực nước sâu xa bờ (vài km dưới đáy biển), chi phí lớn, điều kiện thi công khó khăn. Trên thế giới, xác suất thành công của các giếng khoan thăm dò ngoài khơi trung bình chỉ khoảng 10 – 20%. Việc thu hồi chi phí đầu tư dự án tìm kiếm thăm dò dầu khí chỉ có thể thực hiện khi có phát hiện thương mại và có công bố/chấp thuận chuyển dự án dầu khí sang thực hiện phát triển khai thác. Rủi ro là thế, tuy nhiên chỉ có tìm kiếm thăm dò mới có thể gia tăng được trữ lượng, đây là cơ sở để có các bước tiếp theo là phát triển mỏ và khai thác dầu khí.
Theo các chuyên gia, nếu coi các dự án tìm kiếm thăm dò như các dự án đầu tư thông thường thì không thể thực hiện được vì thực tế ở giai đoạn tìm kiếm thăm dò chưa thể khẳng định hiệu quả dự án. Để có thể thực hiện dự án tìm kiếm thăm dò cần rà soát các quy định, phù hợp với chiến lược, kế hoạch, nhu cầu đầu tư hàng năm, không phụ thuộc quy mô dự án, có thể giao cho doanh nghiệp tự quyết định việc thực hiện đầu tư vào các dự án tìm kiếm thăm dò.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc cải thiện hơn nữa môi trường đầu tư, kinh doanh (hoàn thiện thể chế), tại Nghị quyết số 17/2021/QH15 ngày 27/7/2021, Quốc hội Khóa XV (nhiệm kỳ 2021 – 2026) đã ban hành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2021. Trong đó, Quốc hội sẽ xem xét, cho ý kiến về Luật Dầu khí (sửa đổi) tại Kỳ họp thứ 3 (tháng 5/2022).
Các chuyên gia cho rằng Chính phủ và các cơ quan quản lý Nhà nước cần nghiên cứu, điều chỉnh ở các văn bản pháp lý liên quan như: Luật Dầu khí (do Bộ Công Thương tổng hợp, đánh giá, dự thảo, báo cáo Chính phủ để xem xét, trình Quốc hội thảo luận, thông qua), các nghị định của Chính phủ (hướng dẫn thi hành các Luật Dầu khí sau khi được Quốc hội thông qua và ban hành), các thông tư hướng dẫn thực hiện hoặc các quyết định của Thủ tướng Chính phủ cho những trường hợp đăc biệt (nội dung mà các văn bản luật, dưới luật không điều chỉnh hết).
Đối với Luật Dầu khí, Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét bổ sung quy định về hồ sơ, quy trình thẩm định và phê duyệt hợp đồng dầu khí. Đối với các dự án dầu khí có sự tham gia của nhà thầu là PVN và/hoặc doanh nghiệp có vốn góp của PVN ngay từ thời điểm Hợp đồng có hiệu lực, Hồ sơ đề nghị thẩm định cần bổ sung Báo cáo đánh giá hiệu quả đầu tư (đối với các dự án phát triển khai thác dầu khí) hoặc đánh giá mức độ rủi ro đầu tư tìm kiếm thăm dò dầu khí (đối với các dự án tìm kiếm thăm dò dầu khí) tương ứng với phần tham gia của PVN và/hoặc doanh nghiệp có vốn góp của PVN, đề xuất phương án vốn khi tham gia hợp đồng dầu khí.
Thay vì quy định trong các văn bản hướng dẫn, VPI đề xuất Luật Dầu khí cần bổ sung trình tự thẩm định, phê duyệt các báo cáo khi thực hiện các hoạt động dầu khí (Báo cáo đánh giá trữ lượng – RAR, Kế hoạch đại cương phát triển mỏ dầu khí – ODP, Kế hoạch phát triển mỏ dầu khí – FDP, Kế hoạch khai thác sớm mỏ dầu khí – EDP và Kế hoạch thu dọn các công trình dầu khí), đồng thời bổ sung mới trình tư, thủ tục thẩm định và phê duyệt chương trình thăm dò dầu khí mở rộng, tận thăm dò để có cơ sở pháp lý triển khai các hoạt động dầu khí.
Kế hoạch phát triển mỏ đại cương do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt là cơ sở để các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn góp của doanh nghiệp nhà nước quyết định đầu tư dự án dầu khí và các nhà thầu thực hiện khai thác dầu khí. VPI kiến nghị việc thực hiện các thủ tục sửa đổi, bổ sung kế hoạch phát triển mỏ dầu khí trong các trường hợp: chi phí thực tế của dự án dự kiến vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt trong kế hoạch phát triển mỏ từ 15% trở lên; hoặc bổ sung các hạng mục công trình dầu khí cơ bản: giàn khai thác, tàu chứa dầu (FSO/FPSO) so với kế hoạch phát triển mỏ đã được phê duyệt.
Đồng thời, VPI cũng kiến nghị bổ sung đối với Luật Dầu khí và văn bản dưới luật, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục trong việc xây dựng các công trình khí (đường ống, trạm xử lý khí) trên bờ thuộc các dự án thăm dò khai thác theo PSC mở rộng và bổ sung quy định trong lập, thẩm định Báo cáo FDP tổng thể tương ứng (phù hợp, thống nhất với các quy định liên quan trong Luật Xây dựng).
Các quy định pháp lý hiện nay đang tồn tại các vướng mắc lớn về trình tự, thủ tục đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước khi tham gia đầu tư vào lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí, thủ tục phê duyệt thiết kế và cấp phép xây dựng đối với các công trình khí trên bờ theo PSC mở rộng…
“Trống” từ trình tự, thủ tục đầu tư
Là doanh nghiệp Nhà nước, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) đang gặp khó khăn rất lớn trong quá trình triển khai các dự án liên quan đến trình tự, thủ tục đầu tư giữa Luật Dầu khí, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 không bao gồm quy định về đầu tư đối với dự án dầu khí trong nước. Trong khi đó, Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (số 69/2014/QH13) quy định doanh nghiệp phải có quyết định đầu tư (hoặc quyết định tương đương) khi xem xét việc sử dụng vốn để đầu tư vào dự án.
Theo Luật Dầu khí và Nghị định số 95/2015/NĐ-CP: Khi có các lô/khu vực được chào thầu đầu tư thăm dò khai thác dầu khí thì PVN/đơn vị với vai trò nhà thầu sẽ độc lập hoặc cùng các nhà thầu khác (chủ yếu nước ngoài) lập hồ sơ, tham gia đấu thầu. Sau đó, PVN với vai trò là đại diện nước chủ nhà sẽ tổ chức đấu thầu, đàm phán Hợp đồng dầu khí với tổ hợp nhà thầu trúng thầu và trình kết quả đàm phán kèm dự thảo Hợp đồng dầu khí cho Bộ Công Thương để thẩm định; sau khi thẩm định, Bộ Công Thương trình Thủ tướng Chính phủ xem xét phê duyệt dự thảo Hợp đồng dầu khí; sau khi đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự thảo Hợp đồng dầu khí thì Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) sẽ ký Hợp đồng dầu khí và Bộ Công Thương cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho dự án.
Trước đây theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, các dự án thăm dò khai thác dầu khí là đối tượng thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan đăng ký đầu tư là Sở Kế hoạch và Đầu tư (nơi nhà đầu tư dự kiến đặt trụ sở chính cho dự án) thực hiện tiếp nhận hồ sơ từ PVN/nhà thầu, lấy ý kiến của Ủy ban Nhân dân tỉnh sở tại và trình Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thẩm định; sau khi thẩm định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định chủ trương đầu tư; sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Sở Kế hoạch và Đầu tư cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho dự án.
Như vậy, với các dự án thăm dò khai thác dầu khí trong đó có PVN/đơn vị thuộc PVN tham gia đầu tư thì PVN/đơn vị phải 2 lần làm thủ tục để Thủ tướng Chính phủ 2 lần quyết định chủ trương đầu tư và phê duyệt dự án, trong khi thời gian tối thiểu để thực hiện các thủ tục liên quan mỗi quy trình đang được quy định là 45 ngày.
Mặc dù bất cập này đã được điều chỉnh từ khi Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 có hiệu lực (1/1/2021), theo đó, dự án thăm dò khai thác dầu khí không thuộc đối tượng phải được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư Luật Đầu tư (Điều 31). Đồng thời, Khoản 2, Điều 4 Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 quy định quy trình thủ tục đầu tư các dự án thăm dò khai thác dầu khí áp dụng theo quy định tại Luật chuyên ngành (tức là Luật Dầu khí), tuy nhiên, Luật Dầu khí hiện nay chưa có quy định về nội dung này. Đây là khoảng trống pháp lý đối với các doanh nghiệp nhà nước (PVN/đơn vị thuộc PVN) khi muốn tham gia đầu tư vào các dự án thăm dò khai thác dầu khí.
Ngoài ra, xét ở góc độ quản lý vốn Nhà nước, việc PVN/đơn vị tham gia đầu tư/góp vốn (cùng với các nhà thầu dầu khí) vào triển khai các Hợp đồng dầu khí (bất kỳ bắt đầu ở giai đoạn nào) đều được xem là các dự án đầu tư vào thăm dò khai thác, theo đó phải được sự thông qua của chủ sở hữu vốn. Trường hợp PVN/đơn vị tham gia ngay từ khi bắt đầu Hợp đồng dầu khí (từ giai đoạn tìm kiếm thăm dò), nếu thăm dò thành công (có phát hiện dầu khí thương mại) dự án sẽ chuyển tiếp sang giai đoạn phát triển (thông qua việc điều chỉnh dự án) nhưng nếu thăm dò không thành công (rủi ro, phải dừng dự án) thì chủ đầu tư phải gánh chịu hoàn toàn chi phí rủi ro của dự án.
Việc xử lý, hạch toán để kết thúc loại dự án này thời gian qua đã/đang là vấn đề rất nan giải về thủ tục (kéo dài, không rõ hướng xử lý) vì đang được hiểu là dự án bị mất vốn. Nghị định số 36/2021/NĐ-CP về Quy chế quản lý tài chính của Công ty mẹ – PVN về chủ trương đã tháo gỡ được nguồn và cơ chế hạch toán cho các dự án tìm kiếm thăm dò rủi ro (được chuyển toàn bộ chi phí rủi ro vào chi chí thường xuyên của Công ty mẹ), tuy nhiên về thủ tục ban đầu để PVN/đơn vị góp vốn thực hiện các Hợp đồng dầu khí từ giai đoạn đầu tìm kiếm thăm dò thì vẫn đang như dự án thông thường (lập Hồ sơ dự án, trình Chủ sở hữu thông qua, phê duyệt đầu tư…).
“Gian nan” khi điều chỉnh, mở rộng dự án
Điều chỉnh dự án đầu tư thường được thực hiện khi có sự thay đổi về mục tiêu, quy mô dự án, tăng hoặc giảm vốn, thay đổi địa điểm, thời gian thực hiện hay nhà đầu tư… Với các quy định hiện hành, việc điều chỉnh các dự án dầu khí vẫn đang gặp rất nhiều khó khăn.
Đối với dự án thăm dò khai thác theo Hợp đồng dầu khí (gồm tổ hợp các nhà thầu) thì phải thực hiện thủ tục để điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc điều chỉnh đầu tư khi: Tăng/giảm trên 10% tổng mức đầu tư được phê duyệt theo FDP/FDP điều chỉnh gần nhất hoặc thay đổi thời hạn thực hiện dự án (thay đổi thời hạn Hợp đồng dầu khí theo quy định tại Điều 29, Điều 30 Nghị định số 95/2015/NĐ-CP) hoặc thay đổi nhà đầu tư. Việc thay đổi này tương ứng trong các trường hợp: gia hạn thời gian thăm dò (do thay đổi thời gian), chuyển giai đoạn (phase) từ thăm dò sang thẩm lượng hoặc phát triển (do thay đổi lớn về quy mô đầu tư), chuyển nhượng hoặc nhận quyền tham gia (do thay đổi nhà đầu tư và quy mô đầu tư), đầu tư để thực hiện kế hoạch phát triển mỏ hoặc đầu tư bổ sung để thăm dò mở rộng/tận thăm dò.. . Theo quy định tại Luật Dầu khí (Điều 24, 25) và Nghị định số 95/2015/NĐ-CP (Điều 24, 29, 30) thì các nhà thầu phải thực hiện đầy đủ các thủ tục liên quan để được Bộ Công Thương hoặc Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, với dự án thăm dò khai thác có PVN/đơn vị của PVN tham gia, trong trường hợp dự án điều chỉnh có quy mô vốn vượt quá dự án nhóm B theo quy định của Luật đầu tư công, để được điều chỉnh dự án (điều chỉnh vốn góp) thì PVN/đơn vị của PVN phải được Chủ sở hữu phê duyệt (theo Quy định tại Luật số 69/2014/QH13), trong khi đó Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 không quy định về thủ tục điều chỉnh các dự án thăm dò khai thác dầu khí và Luật Dầu khí hiện cũng chưa có quy định này.
Trong trường hợp các dự án thăm dò khai thác có khai thác khí và mở rộng thêm khâu vận chuyển khí về bờ và đến hộ tiêu thụ cuối cùng (trường hợp PSC mở rộng) thì việc xây dựng các công trình trên biển chịu sự điều chỉnh của Luật Dầu khí, còn việc xây dựng các công trình bổ sung trên bờ sẽ chịu sự điều chỉnh bởi Luật Xây dựng.
Các quy định pháp lý hiện hành chưa có quy định nào liên quan đến trường hợp này, theo đó các nhà thầu dầu khí/chủ đầu tư cũng như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về quản lý đầu tư xây dựng đều lúng túng về hướng xử lý các thủ tục liên quan cần thiết (thẩm định các bước thiết kế, cấp giấy phép xây dựng các công trình trên bờ cũng như tính liên kết của đầu tư xây dựng các công trình trên bờ với FDP của dự án thăm dò khai thác theo Hợp đồng dầu khí đã ký).
Việc “lúng túng” về quy trình, thủ tục cho công trình trên bờ sẽ kéo theo sự chậm trễ về tiến độ cho dự án thăm dò khai thác, trong khi dự án này vốn đã rất khó khăn và mất nhiều thời gian cho việc xác định mô hình tiêu thụ khí cũng như đàm phán các thỏa thuận mua bán khí.
Trên thực tế, hoạt động tìm kiếm thăm dò trên thế giới được coi là hoạt động đầu tư rủi ro, không thể đánh giá và khẳng định hiệu quả đầu tư “có lợi nhuận” ở thời điểm đề xuất thực hiện công tác tìm kiếm thăm dò và thẩm lượng. Hoạt động này chỉ có thể có hiệu quả đầu tư (có lợi nhuận) khi có phát hiện dầu khí có giá trị thương mại. Trong trường hợp phát hiện không có giá trị thương mại dẫn đến không có công bố thương mại thì trong trường hợp này toàn bộ chi phí phát sinh trong quá trình tìm kiếm thăm dò và thẩm lượng của hợp đồng dầu khí trở thành chi phí rủi ro và được xóa sổ (write-off) theo thông lệ quốc tế.
Theo Viện Dầu khí Việt Nam (VPI), để triển khai hoạt động dầu khí theo thông lệ quốc tế và tuân thủ các quy định pháp lý, cần nhanh chóng sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành để thống nhất và đầy đủ về trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư các dự án dầu khí, đặc biệt là lĩnh vực tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí có tính đặc thù và tiềm ẩn nhiều rủi ro.
Với đặc thù có vốn đầu tư lớn, rủi ro lại cao cũng như không chỉ chịu sự chi phối của luật pháp Việt Nam mà còn phải tuân theo các thông lệ quốc tế, việc triển khai đầu tư các dự án dầu khí, trong đó có các dự án ở lĩnh vực thượng nguồn như thăm dò khai thác dầu khí đang gặp rất nhiều khó khăn. Và khó khăn này lại càng lớn hơn khi bản thân các dự án dầu khí đang bị “trói buộc” bởi hệ thống văn bản pháp luật chồng chéo, không còn phù hợp trong môi trường đầu tư có nhiều thay đổi để ngành Dầu khí có thể đóng góp hiệu quả cho nền kinh tế.
Với đặc điểm khác biệt so với các dự án đầu tư thông thường, các dự án dầu khí, thường có quy mô đầu tư lớn, được xếp vào nhóm các dự án quan trọng quốc gia, công nghệ cao và đi kèm với các rủi ro không hề nhỏ trong triển khai, đặc biệt là các rủi ro về địa chất đối với các dự án thăm dò khai thác dầu khí.
Trong khi đó, việc triển khai dự án dầu khí lại đang chịu sự chi phối lớn nhất của Luật Dầu khí – văn bản pháp luật đã không còn phù hợp trong bối cảnh có nhiều thay đổi. Hơn thế nữa, việc triển khai này càng gặp khó khăn lớn hơn khi chịu thêm sự chi phối chồng chéo của nhiều luật khác như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và các văn bản dưới luật khác…
Theo ông Nguyễn Văn Phúc – Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội, trong bối cảnh có nhiều thay đổi, hành lang pháp lý cho hoạt động của ngành Dầu khí, đặc biệt là Luật Dầu khí đã không còn phù hợp để ngành Dầu khí phát triển mạnh mẽ và đóng góp hiệu quả cho nền kinh tế.
Làm rõ hơn về bất cập này, Tổng giám đốc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) Lê Mạnh Hùng cho biết, hoạt động thăm dò khai thác dầu khí đang phải đối mặt với khó khăn về điều kiện kỹ thuật, địa chất, tình hình triển khai thực địa. Đặc biệt, cơ chế chính sách pháp luật về dầu khí không còn phù hợp với tình hình mới, ảnh hưởng không nhỏ tới lĩnh vực cốt lõi này.
Cụ thể, Luật Dầu khí và các điều khoản Hợp đồng dầu khí hiện hành còn tồn tại bất cập và kém hấp dẫn so với các nước trong khu vực, không phù hợp tiềm năng trữ lượng dầu khí hiện nay nên không thu hút được nhà đầu tư nước ngoài.
Trên thực tế, Luật Dầu khí được ban hành năm 1993, sau đó được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2000 và 2008. Trong bối cảnh giá dầu thô thế giới biến động, xu hướng chuyển dịch năng lượng (từ năng lượng truyền thống sang các dạng năng lượng mới) và điều kiện thăm dò khai thác dầu khí của Việt Nam, các cơ chế trong Luật Dầu khí không đủ khuyến khích các nhà đầu tư phát triển các mỏ nhỏ/mỏ cận biên, hay áp dụng các giải pháp để tận thăm dò, nâng cao hệ số thu hồi dầu (EOR).
Minh chứng rõ nét nhất là Luật Dầu khí dù đã thể hiện khá đầy đủ các giai đoạn, bước thực hiện đối với dự án thăm dò khai thác dầu khí/Hợp đồng dầu khí nhưng lại chưa chỉ rõ các thủ tục đầu tư đầy đủ khi một doanh nghiệp nhà nước (PVN/đơn vị thuộc PVN) có tham gia đầu tư vào dự án dầu khí (trong khi Luật Đầu tư cũng không quy định).
Chính sự chồng chéo, thiếu quy định này đã khiến cho việc triển khai các dự án thăm dò khai thác dầu khí đang gặp nhiều khó khăn và khiến nhiều doanh nghiệp nước ngoài “nản chí” khi có ý định đầu tư vào các dự án loại này, nhất là khi điều kiện khai thác hiện nay chủ yếu là mỏ nhỏ, ở vùng nước sâu, xa bờ đòi hỏi chi phí lớn.
Trên thực tế, việc thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam trong lĩnh vực thăm dò khai thác những năm gần đây gần như “giẫm chân tại chỗ”. Trong giai đoạn 2016 – 2020, PVN chỉ ký được 8 hợp đồng dầu khí mới, chưa bằng 1/3 so với giai đoạn 2010 – 2015 (27 hợp đồng dầu khí mới).
Số lượng hợp đồng dầu khí ký mới trong giai đoạn 2010 – 2020
Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật này chỉ điều chỉnh hoạt động đầu tư của các bên với vai trò là các nhà thầu dầu khí nói chung (quan hệ giữa nhà đầu tư với nước chủ nhà/Chính phủ Việt Nam), còn với vai trò là nhà đầu tư vào thăm dò khai thác dầu khí có sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp thì vẫn phải tuân thủ các luật chung liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư.
Thực tế là các dự án thăm dò khai thác dầu khí trong nước được thực hiện bởi tổ hợp các nhà thầu dầu khí quốc tế và/hoặc nhà đầu tư trong nước cùng góp vốn đầu tư để triển khai công tác thăm dò khai thác dầu khí tại 1 khu vực/lô/cụm lô nào đó tại thềm lục địa Việt Nam với điều kiện phải tuân thủ các cam kết về quyền và nghĩa vụ trong Hợp đồng dầu khí (thường là Hợp đồng chia sản phẩm – PSC) được ký kết giữa Chính phủ Việt Nam (đại diện là PVN) và tổ hợp các nhà thầu, đồng thời tuân thủ các quy định liên quan trong Luật Dầu khí cũng như văn bản dưới Luật Dầu khí.
Theo đó, nếu kết quả thăm dò – thẩm lượng xác định được mỏ dầu khí thương mại, các nhà thầu sẽ tiến hành hoạt động khai thác và bán dầu thô hoặc khí ngay tại miệng giếng, theo đó các hoạt động này chỉ tuân thủ quy định trong PSC và Luật Dầu khí.
Tuy nhiên, trong trường hợp các lô/khu vực hợp đồng có khai thác khí và các nhà thầu thực hiện bán khí đến tận hộ tiêu thụ trên bờ (trường hợp này được xem là PSC mở rộng), các nhà thầu sẽ cần đầu tư bổ sung các công trình đường ống để dẫn khí về bờ và các trạm xử lý, tiếp nhận, vận chuyển khí đến các hộ tiêu thụ. Trong khi đó, hoạt động xây dựng các công trình trên bờ hiện nay đang điều chỉnh bởi Luật Xây dựng và các văn bản dưới Luật Xây dựng.
Cùng với đó, Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật 69/2014/QH13 ngày 26/11/2014) quy định đối với các dự án nhóm A cần phải có chấp thuận của đại diện chủ sở hữu trước khi chủ đầu tư quyết định đầu tư.
Với đặc thù của ngành dầu khí (Nhà nước vừa quản lý đầu tư, vừa quản lý tài nguyên), Luật Dầu khí quy định rất chặt chẽ các bước thực hiện dự án thăm dò khai thác dầu khí, toàn bộ các thay đổi của Hợp đồng dầu khí cần được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, các bước đầu tư dự án thăm dò khai thác dầu khí (ODP, EDP, FDP) khi thẩm định đều có sự tham gia của đại diện các Bộ ngành và Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (đại diện chủ sở hữu của PVN).
Vì vậy, việc yêu cầu phải trình và đạt được chấp thuận của đại diện chủ sở hữu trước khi quyết định đầu tư theo Luật 69/2014/QH13 sẽ dẫn đến doanh nghiệp sử dụng vốn có nguồn gốc vốn Nhà nước (như PVEP) phải trình phê duyệt dự án theo 2 quy trình thủ tục khác nhau làm kéo dài thời gian phê duyệt và nhiều khi không khả thi vì tiến độ và nội dung phê duyệt theo 2 quy trình không giống nhau. Đây chính là khó khăn khiến việc triển khai đầu tư các dự án thăm dò khai thác đang bị chậm chễ.
Theo kết quả nghiên cứu của Viện Dầu khí Việt Nam (VPI), không chỉ có các dự án thượng nguồn gặp khó khăn, việc triển khai các dự án dầu khí ở lĩnh vực trung nguồn và hạ nguồn như chế biến khí, điện khí cũng gặp “trắc trở” bởi sự chồng chéo về văn bản quy phạm pháp luật và một loạt thông tư hướng dẫn của các bộ, liên bộ, ngành liên quan cũng như các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, lập và thẩm định dự án đầu tư, cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư cho đến quản lý quá trình triển khai xây dựng và kết thúc đưa dự án vào vận hành khai thác.
Ví dụ rất rõ có thể thấy là trong việc triển khai các dự án đường ống dẫn khí từ mỏ/miệng giếng khai thác ngoài khơi về bờ và đến các hộ tiêu thụ (nhà máy điện, nhà máy đạm…).
Thực tế là việc triển khai các dự án này đòi hỏi tính đồng bộ trong công tác đầu tư giữa hoạt động khai thác, vận chuyển và sử dụng khí (hay nói cách khác tiến độ đầu tư, vận hành dự án đường ống dẫn khí cần đảm bảo đồng bộ với tiến độ khai thác khí tại mỏ và tiến độ đầu tư, vận hành các nhà máy nhiệt điện khí, nhà máy đạm sử dụng khí làm nguyên liệu đầu vào).
Với các dự án này, có nhiều chủ thể cùng liên quan trong chuỗi hoạt động khí, bao gồm: chủ mỏ (đơn vị/nhà thầu khai thác khí); đơn vị kinh doanh khí (mua khí từ chủ mỏ và bán cho các hộ tiêu thụ); đơn vị vận chuyển và xử lý khí (thực hiện dịch vụ vận chuyển, xử lý khí từ mỏ đến các hộ tiêu thụ) và các hộ tiêu thụ khí (các nhà máy nhiệt điện khí là hộ tiêu thụ chính). Trong đó, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) có nhiều vai trò khác nhau: Mua khí từ mỏ, tham gia đầu tư đường ống, bán khí cho các hộ tiêu thụ khí. Ngoài ra, giá khí mua của chủ mỏ tại điểm giao nhận từ mỏ (giá khí miệng giếng), giá khí bán cho các hộ tiêu thụ điện/đạm và giá điện bán cho Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đều do Chính phủ quyết định.
Bên cạnh đó, có một số nguồn khí do điều kiện khai thác/sử dụng đặc thù nên được áp dụng cơ chế chuyển ngang (pass through) giá mua khí sang giá điện (ví dụ như khí khu vực PM3-CAA; Cụm mỏ Lô B, 48/95, 52/97). Điều này cho thấy, quan hệ lợi ích hài hòa giữa các bên liên quan trong chuỗi hoạt động khí mới có thể đảm bảo được sự đồng bộ trong chuỗi dự án, điều này luôn là thách thức trong thực tiễn triển khai.
Đáng chú ý, các dự án chế biến dầu khí, các dự án nhà máy nhiệt điện (khí, than) thường có quy mô đầu tư rất lớn (đến 2 tỷ USD tương đương hơn 40.000 tỷ đồng trở lên) và thời gian xây dựng dài, dẫn đến việc huy động vốn rất phức tạp, phải huy động vốn từ các nguồn tài chính nước ngoài và cần có bảo lãnh/hỗ trợ của Chính phủ/Bộ Tài chính. Ngoài ra còn chịu nhiều tác động từ các quy định về an toàn, môi trường, chất lượng sản phẩm buộc chủ đầu tư phải đầu tư nâng cấp làm ảnh đáng kể đến hiệu quả của nhà máy.
Ngoài ra, có dự án bắt buộc phải sử dụng công nghệ bản quyền, nghĩa là mua/thuê bản quyền công nghệ (bao gồm thiết kế công nghệ, sở hữu trí tuệ, hỗ trợ kỹ thuật, thiết bị độc quyền, hóa chất xúc tác…) từ các tổ chức nước ngoài để phù hợp với yêu cầu chế biến của từng nhà máy/dự án, đảm bảo tương thích với nguồn nguyên liệu dầu thô đầu vào và cơ cấu sản phẩm đầu ra. Do đó, khi triển khai đầu tư (như khâu thiết kế, lựa chọn nhà thầu EPC) thường phải tuân thủ theo thông lệ quốc tế.
Với các bất cập này, nhiều chuyên gia cho rằng việc sớm rà soát, sửa đổi các văn bản pháp lý không còn phù hợp và chồng chéo trong bối cảnh mới sẽ là “liều thuốc” quan trọng để các dự án dầu khí có thể triển khai thuận lợi, đồng thời tạo sự yên tâm tin tưởng cho các nhà đầu tư nước ngoài “rót vốn” vào lĩnh vực thăm dò và khai thác dầu khí./.